——財(cái)政部部長樓繼偉就深化財(cái)稅體制改革答記者問

2013年11月23日 來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)

　　十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對(duì)深化財(cái)稅體制改革進(jìn)行了部署，提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。就此相關(guān)問題，財(cái)政部部長樓繼偉于11月19日接受了記者采訪。

　　財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

　　樓繼偉指出，剛剛閉幕的黨的十八屆三中全會(huì)，是在我國改革開放新的重要關(guān)頭召開的一次重要會(huì)議。全會(huì)通過的《決定》形成了改革理論和決策的一系列重大突破，是我們黨在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革的科學(xué)指南和行動(dòng)綱領(lǐng)�！稕Q定》指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是對(duì)財(cái)政職能作用的重要論斷，也是一大亮點(diǎn)。

　　十八屆三中全會(huì)把深化財(cái)稅體制改革確定為全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容。這是中央立足全局、面向未來提出的重要戰(zhàn)略思想，是科學(xué)把握現(xiàn)代國家發(fā)展規(guī)律做出的重大決策部署，充分表明了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)當(dāng)前財(cái)稅領(lǐng)域形勢的清醒認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，對(duì)財(cái)稅體制改革在整個(gè)改革中基礎(chǔ)和支撐作用的準(zhǔn)確定位，以及對(duì)財(cái)政改革發(fā)展的高度重視。

　　《決定》提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，樓繼偉從三個(gè)方面概括了其主要內(nèi)容：一是改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理體制。預(yù)算編制和審查的重點(diǎn)由現(xiàn)在的收支平衡狀態(tài)向支出預(yù)算和政策轉(zhuǎn)變。稅收將不再是預(yù)算確定的任務(wù)，而是轉(zhuǎn)為預(yù)期目標(biāo)，從而克服以往預(yù)算執(zhí)行中的“順周期”問題。二是完善稅收制度。穩(wěn)步推進(jìn)增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、個(gè)人所得稅等稅種的改革，逐步提高直接稅比重，使稅制更加合理化，保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定。三是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，界定各級(jí)政府間的支出責(zé)任，明確劃分政府間收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級(jí)政府、不同地區(qū)之間的財(cái)力分配，補(bǔ)足地方政府履行事權(quán)存在的財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)。

　　改進(jìn)預(yù)算管理制度

　　樓繼偉指出，當(dāng)前，預(yù)算管理制度改革取得了積極進(jìn)展，但仍有不少需要繼續(xù)改進(jìn)的地方。這次三中全會(huì)提出要改進(jìn)預(yù)算管理制度，內(nèi)容十分豐富，主要包括：

　　一是改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。目前我國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策。如果預(yù)算以平衡狀態(tài)為重點(diǎn)，每年財(cái)政收入就必須完成預(yù)算安排，否則就會(huì)造成赤字?jǐn)U大。這樣一來，客觀上容易帶來預(yù)算執(zhí)行的“順周期”問題：當(dāng)經(jīng)濟(jì)比較熱的時(shí)候，完成收入任務(wù)比較容易，財(cái)稅部門會(huì)傾向于少收點(diǎn)，民間的錢越多，經(jīng)濟(jì)就會(huì)越熱；當(dāng)經(jīng)濟(jì)比較冷的時(shí)候，完成任務(wù)不容易，財(cái)稅部門為了完成任務(wù)就傾向于多收，民間的錢少了，經(jīng)濟(jì)就會(huì)更冷。因此，《決定》明確提出，審核預(yù)算的重點(diǎn)由財(cái)政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。這是一項(xiàng)重大轉(zhuǎn)變，帶來很多變化。比如，稅收不再是任務(wù)，而是預(yù)期，財(cái)政收入依法征收，該收多少就收多少。

　　二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策上，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中有可能被打破。為確保財(cái)政的可持續(xù)，就要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，一方面是建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制，另一方面是建立中長期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，對(duì)一些重大項(xiàng)目不能一年一定政策，要有長遠(yuǎn)考慮，通過實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。

　　三是實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開。現(xiàn)在的預(yù)算公開更多的是財(cái)政收支情況的報(bào)賬，簡單公開賬目。以后預(yù)算將更多地推進(jìn)政策公開，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，讓公眾更好地了解預(yù)算。

　　樓繼偉同時(shí)表示，清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤事項(xiàng)，是解決當(dāng)前預(yù)算管理中存在突出問題的重大舉措。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及7類、15項(xiàng)規(guī)定。2012年僅財(cái)政安排的上述7類與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出就占全國財(cái)政支出的48%。

　　樓繼偉指出，支出掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)有關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級(jí)政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，全國財(cái)政從中央到縣四級(jí)都要求掛鉤，不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律，容易引發(fā)攀比，部分領(lǐng)域甚至出現(xiàn)財(cái)政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項(xiàng)目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多，資金投入重復(fù)低效的重要原因。他表示，下一步財(cái)政部門將按照中央的部署要求，對(duì)現(xiàn)有掛鉤規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真清理，提出具體實(shí)施方案，切實(shí)增強(qiáng)財(cái)政投入的針對(duì)性、有效性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門要繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)予以優(yōu)先安排，確保這些領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的正常投入。完善稅收制度

　　談到完善稅收制度問題，樓繼偉指出，根據(jù)十八屆三中全會(huì)要求，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)稅制改革的方向是，根據(jù)“五位一體”總布局、總要求，改革稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)依法治稅，理順國家與企業(yè)、個(gè)人之間的稅收分配關(guān)系，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用。加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，為完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和全面深化改革開放奠定更具適應(yīng)性、有效性的稅制基礎(chǔ)。

　　深化稅制改革的重點(diǎn)內(nèi)容包括：全面推進(jìn)增值稅改革，建立符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，消除重復(fù)征稅問題。調(diào)整消費(fèi)稅制度征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能。加快房產(chǎn)稅立法和改革步伐，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，清費(fèi)立稅，提高保有環(huán)節(jié)的稅收。推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征改革，推動(dòng)資源環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，進(jìn)一步發(fā)揮稅收促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用。加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。完善國稅、地稅征管體制，特別是征管職能劃分，充分發(fā)揮中央、地方兩個(gè)積極性。

　　《決定》還明確提出，要按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。樓繼偉對(duì)此解讀說，稅收優(yōu)惠政策是稅收制度的重要組成部分，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)方面具有重要作用。但也要清醒地看到，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策過多過濫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有30項(xiàng)，同時(shí)還有一些正在申請(qǐng)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項(xiàng)目。同時(shí)，一些地方政府和財(cái)稅部門執(zhí)法不嚴(yán)或者出臺(tái)“土政策”，通過稅收返還等方式變相減免稅收，制造稅收“洼地”，嚴(yán)重影響了國家稅制規(guī)范和市場公平競爭。這些都必須下大力氣清理整頓。下一步，財(cái)政部門將扎實(shí)推進(jìn)清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策工作，清理已出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)執(zhí)行到期的應(yīng)徹底終止不再延續(xù)，對(duì)未到期限的要明確政策終止的過渡期，對(duì)帶有試點(diǎn)性質(zhì)且具有推廣價(jià)值的，應(yīng)盡快轉(zhuǎn)化為普惠制，在全國范圍內(nèi)實(shí)施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí)，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免。建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

　　談到建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)問題，樓繼偉指出，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，實(shí)際上是涉及一個(gè)國家治理體系和治理能力建設(shè)的問題。在事權(quán)劃分中，首先應(yīng)明確哪些是中央事權(quán)并由中央承擔(dān)支出責(zé)任、哪些是地方事權(quán)并由地方承擔(dān)支出責(zé)任，哪些是中央委托地方事權(quán)、中央相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任，哪些是中央與地方共同事權(quán)相并明確各自支出責(zé)任。

　　目前我國中央地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰、不夠合理、不夠規(guī)范，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)，交給了地方；一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多的支出責(zé)任；中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理事項(xiàng)較多。這種格局造成目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占15%，地方實(shí)際支出占到85%，中央通過大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，客觀上會(huì)不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方也無動(dòng)力做好本不適于地方承擔(dān)的事務(wù)，造成行政效率偏低，制約市場統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。

　　他表示，今后要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度要求，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事務(wù)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及激勵(lì)相容性，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任。

　　樓繼偉強(qiáng)調(diào)，完善事權(quán)和支出責(zé)任劃分以后，要保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，根據(jù)稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。

　　樓繼偉還談到了完善轉(zhuǎn)移支付制度。他指出，下一步財(cái)政部門將按照中央要求，下大力氣完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是建立一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)減收增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。二是清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。歸并重復(fù)交叉的項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，對(duì)保留的專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對(duì)固定的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及時(shí)清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。